PPP项目审计存在问题及实施路径

PPP项目审计存在问题及实施路径

摘要：审计工作的开展可以发现企业存在的问题，对企业的运营进行监督，保障股东和社会公众的权益，在企业管理中和企业运营的过程中起着非常重要的作用。PPP模式是我国近几年大力推行的融资模式，每年有很多项目是通过PPP方式进行融资的。虽然PPP模式的发展速度很快，但是在PPP项目审计方面仍然存在问题。基于此，本文首先对PPP模式和PPP项目审计进行了概述，然后剖析了PPP因为制度不健全而面临的问题，并且以项目公司的角度提出了应对审计的措施。

关键词：PPP项目；审计；问题；实施路径

引言

邹平铁路货运专用线位于淄博市周村区和滨州市邹平市境内，建设内容为货运铁路专用线和物流中心货场。线路全长27.917公里，I级双线铁路，牵引质量5000T。项目概算总投资61.7亿元，建设工期2年。依据工作职能，邹平市人民政府（下称“邹平市政府”或“市政府”）授权邹平市铁路工作办公室（下称“市铁路办”或“铁路办”）作为本项目实施机构。社会资本方包括中铁十局集团有限公司、中铁三局集团有限公司、中铁资本有限公司，本项目总投资61.7亿元，合作期限30年，其中:建设期2年，运营期28年（中铁十局和中铁三局各承担总体工程费用的50%）。以此为背景，介绍了在PPP项目审计过程中发现的问题，以及应对办法。

一、PPP模式与PPP项目审计概述

（一）PPP模式内涵

PPP模式，是由政府和社会资本在公共基础设施领域合作的一种项目运作模式。其以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。在项目运作模式下鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP项目改变了政府的主要职能，并且减轻了政府的财政负担，同时促进了投资主体的多元化，通过PPP项目政府部门和民间部门可以取长补短、风险共担，有利于国家的工程建设。

（二）PPP项目审计

PPP项目的操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个部分，因此PPP项目审计工作也应该从这五个方面着手。项目识别是指政府对项目进行评估和筛选，并判断选中项目是否能够采用PPP模式。该阶段的审计工作主要是对项目的前期立项和判断过程的审计。项目准备是指对批准的项目进行准备工作，包括管理机构组建、实施方案编制、实施方案审核等。该阶段的审计工作主要是对实施方案的审计。项目采购是指项目实施结构按照项目要求选择社会资本方。该阶段主要是对采购程序和采购资料的审计。项目执行时PPP项目真正实施的过程。该阶段主要是对该阶段主要是对实施中存在风险、是否按照合同方案执行、融资方案是否合理等方面进行审计。项目移交是指政府机构收回约定的项目资产的阶段。该阶段主要对移交的项目性能进行测试、移交完成后对成本效益、绩效评价等部分进行审计。

二、PPP项目因为制度不健全面临很多审计问题

因为项目公司成员或者股东是由各个社会资本指派的，在项目管理制度方面难免会出现缺漏。而各项管理办法的不全面等问题就会导致PPP项目在审计的过程中出现漏洞，无法确认项目投资。尽管现阶段我国已经出台了很多关于PPP项目建设与管理的政策条款，但是在PPP项目审计方面相应的规章制度尚不健全。PPP项目建设由社会资本与政府投资并举，究竟以谁为主还要看具体的股权分配，从严格意义上讲，关于PPP项目的审计在《审计法》中的规定尚不明确。同时在其他相关的法律条款中也没有明确针对PPP项目的会计核算、审计以及管理方面的条款和规定。因此，目前的PPP项目审计只能依靠国家的政策进行指导，或者按照一般项目审计制度开展PPP项目审计工作，这样严重影响了PPP项目审计效果与质量，从而使社会资本无法确定该项目是否符合PPP项目投资标准。

三、如何更好的完善PPP项目合法合规，如何应对审计

（一）对审计合同识别偏差

审计部门对于项目公司的审计范围较广，不仅审结果，还审过程。以邹平货运铁路项目为例，预计审计的主要内容包括：设计变更、现场签证、索赔等费用审批手续是否齐全、基础资料是否规范，索赔事项的时效是否合理、资料是否完整性、事由是否清晰、费用及工期确定是否符合合同约定，通过审计计算并核定工程量的真实性、正确性，对合同内未完成的工程进行核实和审定，重点审查工程量的变更有无按规定报批，有无经监理工程师及建设单位的批准。由此可见，除了结果，过程证据、文件的支撑也在审计范围之内。如果缺少了相关证据文件，相信审计很难给出肯定的结论。所以，项目公司就要用审计的标准来要求自身的各项工作，一劳永逸，更加高效。

（二）做好竣工验收的准备

对外准备，是指根据竣工验收的要求，确认是否已经完成了图纸和合同约定的各项内容、有没有完整的竣工验收档案资料、要求整改的各项工作是否已经整改完成、规划消防环保等部门出具的验收认可文件、工程质量保修书等。除了提前准备以上验收条件外，还应将项目现场收拾干净、整洁，充分作好现场验收准备。除了以上准备工作，在竣工验收前，还应该和后端运营团队进行沟通，明确运营需要的条件，并且确认现有的条件是否能够满足运营的要求。项目公司承担投融资风险、建设风险、运营风险，因此必选对全生命周期进行统筹考虑，全面负责，不能有遗漏。

（三）准备结算材料，并进行决算跟踪

竣工验收过程中还要对已经完成的项目进行结算，项目公司应要求施工总承包单位及时提交工程结算材料，在此基础上对二类费、建设期利息等进行确认，完善好项目公司的结算资料，并根据PPP项目合同的约定提交审计。项目公司要对结算资料进行逐项核对，并确认结算依据，以保证结算工作依据充分、证据完整，满足审计的要求。决算审计是一个持续的过程，可能会持续很长周期，项目公司要提前做好安排，明确责任人并对决算审计进行定期跟踪，一是和实施机构保持沟通，要求应根据合同约定的时限完成审计，二是和审计单位保持沟通，及时对审计单位提出的问题进行解答、回复或澄清，保证不因自身的原因导致审计工作阻滞，同时也是对审计单位的跟踪督促，保证审计工作正常推进。PPP项目的总投资应该以决算审计的结果为准，总投资金额是未来运营期计算回款的基数，因此决算审计工作和回款工作密切相关，这就要求项目公司必须重视，必须专人跟踪、专人落实、限时完成，不得懈怠。

四、结束语

PPP模式最显著的特征就是实现了项目全生命周期风险的最优配置，风险由政府和社会资本两者合理分担，这样有利于市场机制作用的充分发挥，并且还可以提高公共服务的质量和效率，实现公共利益的最大化。但是现阶段很多企业仍旧使用传统的思维模式实施PPP项目，由于企业运营能力较弱，就会制约项目后期的运营以及出现对PPP项目的风险管控不足，这些都会给PPP项目带来风险。因此，要对PPP项目全生命周期进行跟踪审计，实现对PPP项目全过程的风险管理和控制，最大限度的确保获得项目投资收益。