开发区改革土地使用制度初探

第一篇：*开发区改革土地使用制度初探

运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择

——×××开发区改革土地使用制度初探

×××开发区自92年建区至今累计出让国有土地使用权面积1035.8305公顷，有偿用地面积占总用地面积（国有）的94%，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步发展提供了原始积累，*开发区改革土地使用制度初探。但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面。因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切。

——土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。

以“公开、公平、公正”为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能。我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求。《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发39号）、《国务院办公厅关于加强土地资产管理的通知》和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行。许多地方认真贯彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验。我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后xxx开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴。

——xxx开发区改革土地使用制度的现实条件。

一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以“经营城市”这一概念来讲，xxx开发区的目前情况，首先我们认为xxx开发区不是“城市”，不具备城市的基本要素，就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的90%以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的15%，第三产业等经营性用地仅占总用地面积的4%，管理制度《*开发区改革土地使用制度初探》。而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用地不具备采取招标拍卖的条件。其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而xxx开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位。目前周边北京、天津等地的开发区和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，xxx开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作。综上所述，我们认为xxx开发区的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式。

——明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备。

虽然目前xxx开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求。因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作。我们主要应做好以下几个方面的工作。

一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使xxx开发区向城市化过渡。在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢“人气”，提高城市品位，积极创造土地增值的空间。

二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控。建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地“源头”的控制作用。强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政府统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部门一个“口子”向市场供地，强化政府在土地供应上的主导地位，为实行招标拍卖奠定基础。同时政府应加强土地供应的计划性，土地管理部门要依据市场需求，合理确定年度用地规模，改变过去单纯随项目供地的方式，形成先由政府编制年度计划，由市场主动选择项目的新机制，以供应引导和制约需求，充分发挥出市场优化配置土地资源的基础性作用。

三是建立切实可行的政策措施和组织体系，为土地招标拍卖提供有力保障。要实行土地招标拍卖，推进土地收购储备，必须加强政府的统一管理和协调，为此要有比较完善的配套政策和组织保障，将市场化的供地方式至于规范运行的轨道。

第二篇：开发区改革土地使用制度初探

运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择——×××开发区改革土地使用制度初探

×××开发区自92年建区至今累计出让国有土地使用权面积1035.8305公顷，有偿用地面积占总用地面积（国有）的94，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步发展提供了原始积累。但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度的政策出

台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面。因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切。——土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。

以“公开、公平、公正”为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能。我国的法律、 ……此处隐藏7262个字……1.01万亩，占农田总数的13.4%。

土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大。土地经营大户迅速增加，荣县2014年初已有经营50亩以上土地的大户100余户，城乡一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进“公司+农民+合作组织”等形式的产业化经营迅速发展。农民把土地流转出去后，或进城务工经商。留在农村的每年都可从流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入。

土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件。自贡正在探索在城镇二三产业就业、拥有住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件的农民，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，放弃农村集体经济组织成员的身份，转化为城镇居民的政策和办法。自贡的同志认为，这样的转化才能真正促进减少农民，使农村土地等生产要素集中，推进农业产业化经营，同时推进城镇化建设。这样的综合改革要比单纯更改户籍，对统筹城乡发展更有意义。

自贡的实践说明，土地使用制度的改革看似很难，但还是有不小的着力空间。

小小宅基地究竟能作出多大文章

自贡的土地使用制度改革还包括另外一项重要内容，就是农村集体建设用地的管理和使用制度改革，其中重点是农民宅基地使用和置换制度改革。这项改革的切入点看似很小，却是抓住了要害，起到牵一发而动全身的作用。改革的成果将会对城乡发展全局，对农村经济社会发展的诸多方面，甚至对农村、农民未来的生产方式、生存状况都将产生重要影响。

现行土地使用制度方面，存在一个突出问题：城乡建设用地管理政策法规的脱节。城市建设用地紧张，成了城镇、工业发展的一大制约因素，而农村建设用地分散，管理零乱，浪费很多。为解决这一问题，2014年，国土资源部为化解这一矛盾，出台一项规定，允许各地有条件地进行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点。

这一办法受到普遍关注。在自贡开展的土地使用制度改革，自然也会施用这项规定，解决城乡用地管理制度、政策脱节问题。这项改革对城市发展的好处不言而喻。他们期望通过改革扩大建设用地的空间。那么，农村建设用地特别是农民的宅基地，有多大潜力？农民愿意进行置换吗？

回答是肯定的：不仅腾地的潜力巨大，而且散居变为适度聚居也正是目前农村要大力推行的一项工作。城乡双方利益一致，改革一拍即合。

农村建设用地过多，是个全国普遍存在的问题。据统计，全国农村建设用地多达2.7亿亩，其中83.6%为农民宅基地。自贡地处丘陵区，农民居住分散问题更加突出，带来的问题也很多。首先是大量占有良田。农家居住点再小，哪怕只有一两户农民，除房屋外，总要有打晒庄稼的晒坝，有生产、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住点越小人均占地越多。据荣县的统计，1～3户的分散居民点，以全县共有6万居民来计算，就比较大的居民点（比如20户的居住点）多占地846万平方米，折合１２６９０亩。也就是说，如果把这些散居户逐步聚集到较大居民点，便可腾出土地１２６９０亩。若逐步全面展开此项工作，全县可节省、腾出的土地潜力巨大。

居住点过于分散，还大大加剧公共基础设施建设的难度，投资成本大大增加。如果把道路、电路、通讯、电视、宽带网路、自来水管网通到每一个散居居民点上，那将花费极大成本，是难以办到的。居住过度分散也妨碍着农村公共服务的改善和提高，居住区的文化生活、子女就学、卫生医疗服务都会因人口过于分散而难以得到有效保障。另外，单家独户或者青壮年进城后老弱幼儿留守的农户，很难抵御外界侵害。

以上种种问题说明，改变农民居住过于分散状况的改革，必须列入统筹城乡发展试验的改革重点课题，积极推行。自贡各区县在选择先试的典型时，首先考虑的是让那些进城务工经商的散居农户，从老宅基地转移出来。同时，把新建的聚居点选在中心城镇周边，让这些离开乡村的人，能在城镇里聚集，这样不仅有利于置换出宅基地进行复耕，扩大耕地，也促进了城镇化建设。

那么，农民对这项改革将持什么态度呢？市统筹办通过广泛走访了解到，除了那些仍然坚持留乡务农的农户外，特别是已经进城务工经商的农民，是愿意在家乡附近城镇解决居住、就业问题，实现全家团聚安居的。外出的农民中只有少数人有实力在外地或省内大城市立足，有的则只有能力在县城里置业安家，而更多的进城农民想离开农村，真正变成城镇居民，但实力不够，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在乡下。他们心挂城乡，两头奔忙，心力交瘁。如果通过改革，将他们的老宅基地作为一笔财富，置换出来，在家乡附近城镇上以各种方式集资建房，以合理的价格出售给他们，让他们在故乡的城镇上实现全家团聚安居，他们是乐于接受的。在城镇周边建立聚集点，既有统筹城乡发展的需要，也会得到农民的支持。

现在，自贡4区2县都在开展试点。2014年4月市统筹办的一份调查材料说，自开展统筹城乡综合配套改革试点工作以来，农民集中居住区在全市开工面积共33.45万平方米。概括起来，有四种类型：一是小城镇扩展型；二是产业支撑型；三是项目带动型；四是基础设施带动型。

笔者在荣县双石镇参观了正在建设的一个新居民点。双石镇是老一辈无产阶级革命家吴玉章的故乡。2014年镇党委、政府通过调查，得知全镇已有整户外出打工经商农民3100户，占全镇人口的30%。于是，双石镇领导提出，在双石镇旁边的长冲村实施农房聚居联建工程，既满足那些已经多年从事非农产业的农民到城镇居住的需要，又促进小城镇的扩展。

联建点开建前，镇里以优惠补偿条件吸引长冲村居民腾出本村土地兴建联建房。村民们通过民主讨论，表决通过，接受镇里的补偿办法，同意在本村建房并接受外村居民转入本村居住。同时，镇里又对那些外出打工的整户拆移到长冲村

联建点居住的农户，作出三条明确规定：一、必须是本镇辖区内的农户，自愿申请参与；二是必须将整户户籍迁入联建点所在的农村；三是迁入联建户者必须退出原宅基地，进行复耕或转让给原所在村组符合条件的农户。

笔者在长冲村参观了正在建设中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多层单元楼房共有住宅129套、店面房76套，有部分农户已经迁入。笔者参观了新建成的楼房，这些单元楼窗明几净，电、水、电话、电视、宽带网线都已接通。笔者问已经住进来的几位老人，他们笑着说，住到这里好啊！房子干净明亮，镇上生活方便，孩子上学近了，我们看病方便了。乡亲来看了看，都盼着也能住进来呢。

第一批农民转入新居住点后，双石镇以各种方式流转出宅基地及承包土地1250亩，其中宅基地置换出来的土地，除了用来补偿长冲建房用地之外，尚节余出一些土地可供企业或经营大户承租，扩大农业生产规模，发展产业化经营。双石镇上下都说这个办法好，一举多得。

陪我来访问的市、县统筹办的同志说，统筹城乡发展试验真是促进地方经济发展的一个难得机会，通过改革可以腾出土地，扩大城乡发展空间，可以使潜在的财富涌动起来，可以给农民创造出更高的经济效益，可以给一个地方带来跨越式发展。

（编辑：许小丹）