共享网约车该如何加强监管问题研究

共享网约车该如何加强监管问题研究

淮北市   孙侠

本文针对共享经济背景下网约车市场的监管问题，以政府监管要有利于行业发展为基础，对网约车行业的发展现状、监管中存在的问题进行梳理分析。研究发现，网约车市场问题频出的根源是政府的监管思路与科技发展水平不匹配，不能适应共享经济的特征，首先，单一的管理部门无法完全“驾驭”网约车市场；其次，传统的监管模式未能充分发挥网约车平台的监管作用；最后是现行法规体系不健全。在此基础上，本文提出了完善网约车监管的四点建议：一是建立“政府监管平台企业；平台企业监管市场”双重监管架构；二是建立“互联网+监管”的新型监管模式；三是建立健全网约车行业法律体系；四是保持市场竞争，避免牌照垄断。

摘 要：随着共享经济模式在交通运输领域的应用，网约车作为一种新型的商业模式应运而生，人们通过网约车平台，将自己闲置的资源整合利用起来，因低廉的运营成本与简易的交易方式而受到人们的青睐。虽然这一全新的经济模式对于资源利用与经济结构的转型发展具有积极的意义，但是对于交通运输管理部门而言又是一次全新的挑战，不仅增加了交通运输部门进行行业管理的难度，而且引发了一系列的社会矛盾。现以现阶段我国共享经济的特点为背景，对网约车当前发展存在的问题进行梳理，针对当前网约车的管理与规范方面提出应对的措施。

关键词：共享经济；网约车；网约车平台；监管

引言

网约车是 “互联网＋交通”在交通运输服务领域的新业态，是共享经济与运输服务的有效融合，这种新型的经济模式鼓励人们将闲置的运力资源通过网络平台分享出来，提供给需要的消费者（乘客），达到资源共享的目的。与传统的运输经营模式相比，这是一种简便、高效、富有个性化的交易模式。

1.共享经济的概念与特征

共享经济或称分享经济，是指在大数据、移动互联网等新兴技术的支撑下，以物品使用权的流动为主要特征的新兴经济形态，它不但能够整合海量闲置的、分散的社会资源，而且还能够满足当前社会大众多样化的消费需求。共享经济本质上是在资源供需双方合作下，通过共享平台实现供需双方高效对接充分利用社会资源的一种经济形态［1］ 。其主要特征有三个即闲置资源、互联网平台和人人参与。网约车的“共享经济”特征主要表现为，交易双方在网约车平台的作用力下，既满足了对闲置运力循环利用的欲望，又满足了社会个体对于个性化服务的需求

2.共享经济背景下我国网约车发展的现状

共享经济的出现，引起了传统经济领域的变革，在交通出行领域共享经济以网约车的形式登上了历史舞台。网约车即网络预约车，是指乘客通过互联网平台应用软件预约车辆实现点到点运输服务的出行方式，它的兴起与发展为人们出行方式提供了更加多样化的选择。

２.１共享经济背景下我国网约车的兴起与发展概况

网约车是“互联网+交通”在出行方面的具体表现形式，２０１０年以互联网技术为支撑的约租车服务公司忧步在美国率先发展，这项以“城市拼车”为主的约租车服务取得了巨大的成功。随后，互联网约租车的热潮在全球范围内广泛传播，法国、德国、加拿大、中国等也纷纷推出了本地化的服务。在我国，以小桔科技公司的滴滴出行、东方云科技的易到用车、优车科技的神州专车为代表的出行业务已经渗透到了每个人的生活之中。纵观我国网约车的发展到大致可划分为三个阶段：第一阶段，全国各地网约车的萌芽阶段（２０１０年 ５月— ２０１３年５月）。即从２０１０年５月在北京成立的易到用车，率先推出走中高端商务车路线的“专车”服务，到嘀嘀打车及快的打车先后成立，至２０１３年５月

国内大小打车软件达４０多款。第二阶段，全国各地政府对网约车的严打阶段（２０１３年５月— ２０１４年１２月）。即从２０１３年５月深圳市交通委内部下发关于强制要求司机卸载，到２０１４年初优步（ Ｕｂｅｒ ）进入中国市场，同年４月上海、济南、苏州先后下发文件，对司机使用打车软件做出规范其中苏州明令禁止使用打车软件；快的、滴滴、优步相继推出了“专车”服务，从一开始只在一线城市运行，后逐渐在全国各大城市推广。第三阶段，网约车的逐步合法化阶段（２０１５年１月至今）。即２０１５年１月８日交通部表态，首次直接使用“专车”一词，承认专车的积极意义。 ２０１５年２月１４日滴滴与快的合并，两家公司在人员架构上保持不变，将继续保留各自的品牌和业务独立性。 ２０１５年１０月８日上海市交通委宣布，向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，这是国内第一张专车平台牌照，滴滴快的也因此成为国内第一家获得网络约租车平台资质的公司。 ２０１６年７月２８日《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台，“专车合法化”终被认可。 ２０１６年８月１日滴滴出行收购优步中国，成为网约车的霸主。可见，像众多新生事物一样，我国网约车的发展也经历了一个从无到有、从小到大、从被政府严打到日益合法化的艰难过程。目前，网约车因其能够使得人们更加便利、快捷、安全的出行也越来越受到大家的广泛认可，逐步遍布我国的各个省市。

3. 网约车政府监管存在的问题

网约车行业满足了公众多样化出行的需求得到了快速发展，网约车颠覆性创新的共享经营模式，在中央政府积极推动“大众创业、万众创新”的政策下也得到鼓励和发展。但是，网约车作为新业态，对政府监管部门来说是一个严峻的挑战，为了促进行业的健康发展，各级政府在网约车的监管方面进行了适应性地实践和探索，但是，从共享经济的角度来看，政府在网约车的监管方面仍然存在不足。

3.1监管主体单一 监管效率低下

共享经济人人参与的经济特征注定了网约车涉及点多，线长、面广，但是自网约车进入进入我国市场以来,主要是政府单主体在监管,这种唯一的监管主体已经不能与高速发展的信息技术和共享经济模式相适应,不论在B2C模式还是在C2C模式中,网约车服务的用户范围都非常多,网约车平台正常运营也需要多部门的协作,这些都超越了政府管理的幅度。另一方面，政府部门的多头监管也使得监管的效率低下。当前，各级各地网约车的法规规章中普遍包含了交通运输主管部门、交通运输执法部门、运输管理部门、公安、工商、税务、人民银行、通信、网信、环保、质监、人力资源社会保障部等涉及网约车监管的行政管理部门。按照谁许可谁监管的原则，以上涉及网约车行政许可事项的部门都承担监管的义务，但是，在实际运行中，往往是交通运输部门一家单打独斗，监管力度明显不足。其次，多头审批、多头监管占用了平台公司和驾驶员的时间，产生了大量的时间成本，影响了他们经济利益，导致他们不积极主动配合政府的这种监管，从而更加不利于开展政府的监管活动。

3.2沿袭传统巡游出租车监管模式 忽略了市场的监管作用

传统出租车是在市场经济下直接适应用户需求的产物，而网约车的实质是共享经济的产物，是运用互联网技术把社会上闲置的车辆与用户的需求结合起来，是预约服务的一种，出租车只是预约服务的载体，两者有着本质上的区别，简单沿袭传统巡游出租车监管思路，会出现许多的匹配。一是巡游出租车的属地管理模式与网约车不匹配，网约车市场依托互联网优势可以轻松实现一个管控中心管理一个全国性的市场，现行的网约车政策依旧要求网约车平台在本地建立分公司进行注册，这一规定忽略了互联网技术的便利，降低了平台的运营效率；二是巡游出租车中对从业人员管理网约车不匹配，在对巡游出租车的管理中，可以通过经营许可和驾驶员从业资格的管理来实现对行业中所有从业人员的管理，在网约车市场中，人人都可以是经营者，政府难以针对每一个具体的从业者进行监管。因此， 在网约车新政中各地均提高了行业准入门槛，以此来大幅削减经营个体、减少监管数量达到全面监管的目的。 延续这种监管思路造成了资源浪费。其结果是许多兼职的私家车驾驶员逐渐退出了市场，闲置的车辆和人力资源都难以得到充分利用，不利于“共享经济”的发展；三是巡游出租车仅注重事前监管与网约车不匹配。传统巡游车的驾驶员、运营形式、运营主体比较确定，政府主要实施事前的准入监管是有效的， 而网约车的驾驶员是随时变化的，如果事前监管要求过高， 则会大大降低市场的活力与效率，不益于市场的发展；如果不重视事中、事后的监管，行业将会乱象丛生，2018年5月空姐李明珠乘坐滴滴被害事件和2018年8月浙江乐青一名女孩搭乘滴滴顺风车的途中再次遇害事件以及网约车司机登记信息和实际提供服务车辆信息不一致的问题等等乱象，就是事中和事后监管不力的具体表现，不利于行业的可持续发展。

3.3 现行法规存在弊端  网约车经营的法律法规不完善

现行的 2016 年《暂行办法》第十三条规定出租汽车行政主管部门对符合条件的车辆发放《网络预约出租汽车运输证》。第十五条规定出租汽车行政主管部门对符合条件驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》，以上两条规定均属于行政许可的范畴。而国务院交通部等七部委联合发布《暂行办法》属于部门规章，《行政许可法》明确规定部门规章是没有设定行政许可的权限的。部门规章只能对行政许可条件做具体规定，而不能在上位法未规定许可条件时，直接规定行政许可条件，国务院颁布的《中华人民共和国道路交通运输条例》位阶在《暂行办法》之上，但是《中华人民共和国道路交通运输条例》第二条规定：“从事道路旅客运输经营、道路货物运输经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训需要遵循本条例的规定。”网约车经营不在这个范围之内。可见《暂行办法》并没有得到上位法具体内容上的支持，现行法规还存在商榷之处。

目前为止，在国家层面上涉及网约车监管方面的立法文件只有国务院交通部、工信部等七部委出台的《暂行办法》，然而，网约车的“共享”特征决定了其经营活动的多领域性，仅有部门支撑，没有全国性的立法是不够；虽然《道路运输条例》位阶在其之上，但这个条例的出台仅是为了规范传统出租车行业的，不适用于网约车。换言之，由于我国行政法律法规的滞后性，造成了现行法律法规与网约车经营服务所需的法律之间不能进行有效匹配。因此，我国网约车经营的相关法律法规还不够完善。

4. 完善网约车政府市场监管的建议

4.1建立双重监管体系 

双重监管体系指的是“政府监管平台企业，平台企业监管市场”双重监管架构。 在这个架构中，对平台企业所运营市场的监管，以平台企业为主、政府监管为辅，突出平台企业在监管中的角色。 同时，政府加强对平台企业的监管， 促使平台企业能够充分发挥监管作用。一方面双重监管体系强调平台企业对市场监管负有主要的责任 ,  能够克服监管空白或监管重叠的弊端;另一方面双重监管体系可以取长补短,政府部门可以利用平台企业监管工具多样、监管成本低、效率高的长处弥补政府监管工具缺乏、监管成本高、效率低的短处;平台企业可以借助行政机关的合法监管，弥补企业无执法权，以及可能出现监管松懈与内部腐败的问题 。政府可以根据平台企业所提供的线索，及时查处不良用户，解决平台企业无执法权的问题；针对平台企业的监管松懈以及内部腐败问题，政府可向平台企业施以连带责任惩罚。当连带责任的惩罚大于平台企业监管松懈或是内部腐败的获益时， 便可帮助平台企业克服主观监管动机不纯的问题

4.2建立“互联网+监管”的新型监管模式

目前，政府部门对网约车的多部门监管模式导致了监管效率的低下和责任的推诿，建立起“互联网+监管”的新型监管模式能大幅度提高政府监督的效率，降低监管成本，具体做法：一是建立一个网络监控系统，即政府指定某个部门运用互联网技术建立一个实时动态监控的网络系统，随时监管所有网约车平台的服务信息，对涉嫌违法行为的信息进行采集二是建立一套违章处理流程，对采集的信息进行进一步的审核、调查、取证、并提交执法人员立案处理；三是开设一个社会力量参与监管的端口。通过互联网技术，在网约车软件与政府监管平台之间建立举报投诉入口，使投诉举报内容利用互联网技术直接送达监管部门，监管部门对举报信息分类处理，不仅降低监管成本提升监管效果，而且更好地提高社会参与的积极性

4.3建立健全网约车行业法律体系

网约车市场借助互联网实现网约车车主和消费者的供需对接，颠覆了传统的交易模式，突破了地域限制。因此，网约车立法也要实现全国一盘棋，避免出现各地区规范不统一造成市场混乱的现象；第二是要根据共享经济发展现状增设相应的法律，为了使已经颁布的《暂行办法》中行政许可的设立合法化，可以制定高位阶的法律、法规，来弥补这一缺陷。第三是应该通过立法明确网约车运营服务中发生交通事故以及利益纠纷问题的责任认定、处罚机制，确定政府部门的具体监管职责，做到精准监管。最后，制定或修改网约车行业的法律时可以减少对网约车准入方面的限制，增加事中、事后监管方面的内容，确保乘客安全。

4.4保持市场竞争，避免牌照垄断

传统的出租车行业屡遭诟病的根本原因就是行业垄断。 行业垄断就会缺乏竞争，也会缺乏创新和活力，市场的需求得不能的到满足。从经营者的角度来讲，市场中没有竞争对手，缺乏创新的动力。从出租车司机的角度来讲，收入少、负担重、压力大，缺乏提高服务的动力。从乘客的角度来讲，打车难，服务差。这样的出租车行业对经营者和消费者都是不利的。网约车的出现打破了巡游出租车市场的垄断局面，倒逼巡游出租车经营者提高管理能力、提升服务质量。但是，网约车的发展也有着垄断的趋势。如果监管不当将沦为第二个出租车行业。

从网约车行业发展现状来看，滴滴出行初步具备了垄断潜质，存在一家独大的风险。虽然平台企业成为寡头能更好地经营市场，但是也容易出现损害消费者利益的现象，地方政府在办理网约车平台经营许可的时候，需关注企业是否存在垄断行为，适时引入竞争机制，对符合准入条件的平台及时发放资质牌照，避免垄断形成，不能将政策变为保护既得利益企业的门槛和壁垒。

结语

参考文献

[1] 贾晓越 《共享经济视野下在线短租业的监管研究》J 安徽行政学院学报2020(1)

[2] 张洪泽  《共享经济下的网约车政府监管问题研究》D,长春理工大学，2019

[3] 冯 骅 王 勇《网约车监管的改革方向：实施双重监管体系》J 企业经济2020（2）

[4]吴宇《网约车的法律监管问题研究》D,黑龙江大学，2019

[5]李秋凤 冯怀珍《互联网＋背景下乌鲁木齐网约车的发展研究》J, 科技和产业2018(8)